预拌混凝土作为用途广泛的新兴建筑材料，具有使用便利、施工高效环保、性能稳定等特点，随着近几年推广力度的加大，已越来越多地受到建设和建筑施工单位的接受和认可，预拌混凝土行业发展迅速。同时，预拌混凝土具有对建设工程依附性强，销售半径小、不可长期储存、产品质量判断延后、建筑质量事关重大等不同于一般商品的特征，使得一个区域内产能与实际需求相匹配对行业发展及建筑工程质量稳定至关重要。若产能过剩，一则造成重复投资、资源浪费，二则造成恶性竞争，易出现低价劣质现象；反之，产能控制过严，易发生产品供不应求，造成企业价格结盟，形成事实上的行业垄断，推高建筑行业整体建设成本，不利于行业内的有效竞争。因此，政府部门如何通过规划引导和有效监管，科学合理地布点审批预拌混凝土企业，既能满足当地对预拌混凝土巨大需求与市场变化，同时又能引导行业加强自律，开展有效竞争，促进行业可持续发展是各地政府都面临和需要解决的难题。
近年来，浙江省湖州市在贯彻《条例》过程中，通过运用预拌混凝土行业发展规划项目化管理化模式，科学规划、合理布局、明确审批权限，分区域控制，加强行业管理和监控等方面采取了一系列措施，作了一些探索，避免了本市预拌混凝土行业盲目扩张和恶性竞争，保持了本市预拌混凝土行业健康有序发展。本文就浙江省湖州市在做好预拌混凝土行业规划发展和组织实施方面的创新与实践，与同行们作些探讨。
科学规划 合理布局
行业规划是对全局或长远工作做出的统筹部署，一个行业没有规划，就等于没有了发展方向与目标。行业在制定规划时，要立足市场，把握政策，沟通社会、面向未来。科学合理的规划方案除了摸清本区域内预拌商品混凝土搅拌站布局现状的设计生产能力、当年实际产量、布点区域、当年实际需求量等情况外，对本区域内未来期间内预拌商品混凝土需求量进行预测，提出本区域混凝土搅拌站的生产能力的布点设置，按照“既要保证城市建设需要，又要防范过度竞争”，“既要控制本区域内产能，又要防止企业结盟”的两种倾向，在区域内实行企业数量布点和企业规模的有效控制和布局。合理、科学的编制和制定规划，根据湖州市近几年的实践，应着重把握好以下三个要点。
注重规划实效性。对行业发展规划编制应给予足够的重视，要克服行业规划可有可无或存有行业发展规划是为了应付上级检查要求而匆促、随意制订的想法，使规划达不到真正组织实施的要求。同时也要防止重规划、轻实施的现象，规划制订时轰轰烈烈，出台后便无声无息。事实上，预拌混凝土行业存在质量要素、环境保护、服务水平、行业自律等问题，需要寻求解决方案以缓解各方矛盾，构建和谐的建设环境。而单纯依靠市场机制，目前来看难以解决这些问题，因此需要政府相关部门介入，进行宏观调控，这就要求行业主管部门加大管理力度，制定出科学合理、实效性强的发展规划。
突出规划前瞻性。预拌混凝土行业发展规划要有深度，研究方法要科学，程序要规范，除对城市规划、产业布局进行分析预测外，还需对重大工程、重大项目及区域发展重点进行分析研究，否则会导致规划内容不全面，影响规划作用的发挥。规划制定要优先考虑城市建设需要，预拌混凝土行业发展必须与城市建设规划相协调，顺应城市发展与建设需要以及预拌混凝土行业的发展趋势，在数量质量上要满足城市建设对混凝土的需求。其次搅拌站分布要与城市功能定位及发展相适应。随着城市中心区预拌混凝土搅拌站基本建成和完善，要考虑到有些搅拌站已经或将与周围城市化后的社会生活环境的矛盾，因此要对搅拌站外移，事先做好必要的安排。
具备规划操作性。由于城市建设、经济发展是个动态过程，在规划编制过程中对行业的需求预测与实际需求之间难免有误差，因此，规划执行过程并不是一个静态过程，在规划的管理工作过程中，需要适时调整、协调来保证规划的均衡发展，实现城市行业整体的动态平衡。为此在规划预测过程，应对预测参数进行明确，以便于在规划实施期内，由于发展速度与规划预测发生较大偏离时及时进行纠偏调整。湖州市2010年由于房地产市场持续火爆、大量基建工程开工建设等影响，预拌混凝土发展呈井喷之势，预拌混凝土增幅达56.37%，远远超原规划测算的10%正常增速，全市预拌混凝土实际产量接近了原预测的“十二五”期末的最大年需求量，为此在深入调研并征求相关单位意见后，及时调整了测算基数，并按原公开的测算方法对规划布局进行了适当的调整，通过调整，既保持了规划的严肃性，又使规划更符合实际。
区域控制 源头管理
纵观国内一些城市，由于在混凝土行业出现之初在规划布局和准入等方面缺乏严格要求，准入门槛过低，只强调限制现场搅拌，忽视了新建搅拌站的审查和布局的规划，建站和生产规模发展过快，生产能力严重超过市场的需求，导致行业内竞争日趋激烈，许多地方出现了搅拌站盲目发展、重复建设的现象，私自转让、挂靠的现象时有发生，产能严重过剩。由于预拌混凝土不能像其他产品那样先检验后使用，混凝土质量的好坏主要靠浇筑完成后工程检验来评价，结构混凝土一旦浇筑完成，就成了最终产品，产品质量在很大程度上取决于前期控制，企业行为对质量起着决定性的作用，所以，国家对预拌混凝土企业按特殊行业实行资质认证管理。然而，目前国家缺乏适宜的行业政策和必要的管理手段，导致了一些城市和地区预拌混凝土市场混乱、质量风险加大，甚至出现了重大质量事故，对整个行业提出了警示。要避免出现这种情况，仅仅依靠资质管理是不够的，这就要求对预拌混凝土建站数量和规模进行必要的控制，倡导有序竞争。
湖州市这几年各级行政主管部门积极探索预拌混凝土的管理的方法，从禁止搅拌、指导价格、宏观调控、质量管理等方面制定出台了一系列相关规定和政策，尤其是对预拌混凝土生产企业审批权限和规划控制方面专门出台了管理规定，这对促进了预拌混凝土行业的健康发展起到了很大作用。
规范预拌混凝土企业的审批权限。为从源头把关入手，湖州市专门出台了《湖州市预拌混凝土规划控制的管理规定》，对新建和改扩建预拌混凝土生产项目作了明确规定，将新建和改扩建预拌混凝土生产项目列入《湖州市产业发展导向目录》的限制发展类项目，全市预拌混凝土生产项目由市统一按市场需求分配，统一审批，从而避免了各县、区为地方利益出发而盲目争上预拌混凝土项目、影响扰乱整个地区市场现象。
明确县（区）的项目管理职能。各县、区行政主管部门负责本区域内预拌混凝土的初审工作，主要对项目是否符合全市预拌混凝土行业发展规划和企业布点是否符合本区域相关规划情况进行审查，经县、区政府研究同意后报市产业投资部门审核。由于统一了对预拌混凝土项目的审批，从而减少和避免了各县、区出于地方利益出发而盲目争上预拌混凝土项目，而影响整个地区市场稳定的现象。
加强项目竣工认定的跟踪管理。为了做好整个地区生产能力总量控制，湖州市对全市预拌混凝土企业项目建立了产能登记管理，对新上项目严格按项目审批行政主管部门审核批准的预拌混凝土规划实施项目竣工现场核对认定，并明确规定未经市项目审批行政主管部门项目竣工现场核对认定的预拌混凝土企业不得申报资质。为了防止企业擅自扩大规模，分设建站行为的发生，湖州市明确了预拌混凝土企业必须符合一个点建一个站，一个站要有单独的资质，有效防止了私自借证、挂靠现象存在；同时对单个企业规模，从方便供应角度出发，规定了适度的企业建站规模范围。通过制定必要的管理规定，对防止企业违规扩张，起到了抑制作用，为规范企业行为，建立合理的市场秩序发挥了较好作用。
多措并举 动态管理
实践证明，仅仅依靠制定一个规划是无法保障规划得到充分实施，因此制定相与规划相配套的管理办法，确保规划得到认真实施的是必要的。近几年湖州市由于预拌混凝土行业发展过快，该行业的管理出现了一些新的情况，原先的管理办法主要侧重于推广，缺乏行业监管方面的内容，无法满足行业管理的需要。为进一步加强预拌混凝土的管理，切实解决当前预拌混凝土行业出现的诸多问题。湖州市2011年正式启动了《预拌混凝土规划控制管理的规定》的制定工作，主要根据预拌行业管理的实际需要，研究增补一些既有可行性又有操作性的监管规定，在管理内容上进行了创新。
严格准入门槛，确保项目建成后符合审批条件。针对一些重点工程专门设置临时性工程（项目）的自用搅拌站，项目结束后采取转让给当地的做法，对当地规划造成影响情况。为此专门对重点工程专门设置的临时性工程（项目）的自用搅拌站要求工程结束后，应及时撤离或拆除，若要改建成商品混凝土搅拌站必须经项目审批行政主管部门（市经信委）审核批准，否则不得对外供应销售，本市区域内的建设工程不得使用无资质企业生产的混凝土。
建立监管机制，加强对违规建设项目查处力度。为了从源头着手做好规划控制，湖州市建立健全了由各县、区行政主管部门组成的监管机制，各地行政主管部门负责对当地违规建设预拌混凝土项目进行监管，按照当地预拌混凝土搅拌站布点方案规划要求，严格控制搅拌站的新建项目，从而有效地控制了不符合布点规划方案要求的新建搅拌站项目上马，对未能获得搅拌站资质违法经营预拌混凝土的搅拌站联合工商、建设、质监等部门依法查处。
实行动态管理，不断提高行业的整体运行水平。通过鼓励适度竞争，推进管理与技术创新等手段，减少或避免污染物的产生和排放，加快开发和推广应用资源综合利用技术，努力实现资源节约、清洁生产和可持续发展。近期，湖州市已将企业必须建立GPS安全监管系统和废弃混凝土回收循环利用，作为企业资质审核的附加条件，使预拌混凝土企业在安全行驶、清洁生产、资源节约方面得到提高。同时在改扩建项目审批过程中较好贯彻了加快淘汰落后产能要求，要求所属区域在增加或扩大产能的同时，必须淘汰落后生产能力，从而不断提高行业的整体运行水平。
强化领导 部门联动
预拌混凝土行业作为项目化管理涉及组织项目管理的多个部门、多个环节、多种因素，所以，它是一项繁杂的系统工程，需要部门配合，形成合力才能很好完成。目前各地对预拌混凝土管理，根据管理职能不同，涉及多个管理部门，如不能协调统一，势必造成多头管理，各自为政，在管理上形不成合力，甚至出现职能空缺。因此，如何形成良好的互动，建立有利于发展的工作机制在预拌混凝土管理方面尤其显得十分重要。
一是加强组织领导，健全工作机制。按照规划的发展目标与要求，在市政府的统一领导下，加强了对预拌混凝土工作组织领导，从而有效地提高了各部门协作能力。近两年我市先后由经信委、建设局和质监局等部门，共同研究制定和联合发布或报请市政府办公室转发了《湖州市发展散装水泥与推广使用预拌混凝土预拌砂浆管理办法》、《湖州市散装水泥与预拌混凝土预拌砂浆发展规划》、《关于认真做好市区建设工程禁止现场搅拌砂浆工作的通知》和《湖州市预拌混凝土预拌砂浆规划管理的规定》等多个文件，为确保预拌混凝土行业又好又快发展奠定了基础。
二是强化部门协调，形成工作合力。预拌混凝土工作是系统工程，各部门在各司其职的同时，建立部门协调，密切工作配合至关重要。如为了确保规划控制按审批权限的规定实施，建设部门在资质审核过程中，坚持以市经信委备案作为资质审核的前提，这对全市预拌混凝土企业审批做到规范、统一把关，有效地防止了多头审批、超规划建设情况的发生。在加强对预拌混凝土使用环节的监督管理过程中，为确保本区域内禁止无资质企业建设和销售，经部门商定，在《湖州市发展散装水泥与推广使用预拌混凝土预拌砂浆管理办法》中，明确对无资质企业作出了“本市区域内的建设工程不得使用无资质企业生产的混凝土”的规定，有效控制了无资质企业的建设和销售。为加强对预拌混凝土产品质量的检查，质监局也主动与市经信委联系，为此在《规划控制管理的规定》中，对预拌混凝土企业质量和计量管理作出了规定。
三是建立互动机制，加大监管力度。市散装水泥作为行政主管部门的职能机构这几年主动加强与住房和城乡建设、质监、环保等行政部门的协调，在充分发挥各有关部门的职能优势同时，形成了良好的互动机制，从而初步建立了与之相适应的工作联系制度和联合检查与行政执法机制，这对违规建设行为的查处，无疑大大增强了监管力度，并对继续保持我市预拌混凝土行业健康、有序发展发挥了积极作用。
