原告宝鸡永固混凝土有限责任公司
住所地宝鸡市宝虢凤收费站南侧。
法定代表人陈海燕，任董事长，
委托代理人徐海清，宝鸡永固混凝土有限责任公司法律顾问。
被告宝鸡市国土资源局陈仓分局
住所地宝鸡市陈仓区虢镇西关。
法定代表人王俊昌，任局长。
委托代理人吴小炜，陕西炎诚律师事务所律师。
委托代理人张宇峰，宝鸡市国土资源局陈仓分局监察大队干部。
宝鸡市国土资源局陈仓分局于2009年4月29日做出的宝市国土陈监字（2009）12号土地违法案件行政处罚决定书认定：宝鸡永固混凝土有限责任公司未经审批，于2005年3月份占用陈仓区千河镇底店村土地建厂房，占用面积17200平方米（25.8亩），构成非法占地之事实。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第三款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”，和第43条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。依据《中华人民共和国土地管理法》第76条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给与行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条：“依照《土地管理法》第76条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”之规定决定：没收违法占用土地上的建筑物和其他设施，并按每平方米7元罚款共处120400元的罚款。
原告宝鸡永固混凝土有限责任公司不服该处罚决定，在起诉状中称：我公司系宝鸡市政府及陈仓区政府的招商引资企业。2005年以来，陈仓区人民政府专门召集陈仓区发展计划局、招商局、财政局、国土资源局、建设局、文化文物局、环保局、供电局、千河镇政府等相关职能部门为我公司建设用地及各项职能服务形成了专项会议纪要。2005年3月28日陈仓区建设局做出建设用地选址意见书并批准我公司在陈仓区千河镇底店村选址建设，2007年被告陈仓区国土资源局做出（2007）02号《关于宝鸡永固混凝土有限责任公司商品混凝土搅拌站项目建设用地的复函》确认“该项目选址符合国家产业政策及千河镇土地利用总体规划。”在陈仓区政府各职能部门的支持下，我公司在陈仓区落户、投资和生产并每年向陈仓区财政上缴税款数百万元，为陈仓区的财政收入及社会发展和捐资助教、扶贫帮困等工作做出了一定的贡献。但在2009年5月5日我公司突然接到被告的行政处罚决定书，决定对我公司没收地上建筑物及罚款12万元。我公司认为，我们作为政府的招商引资企业来到宝鸡市陈仓区，为陈仓区在做贡献，而被告的行政处罚实际上是在破坏陈仓区的招商引资环境，为陈仓区的建设与发展制造了不和谐的因素。请求人民法院依法撤销被告做出的行政处罚决定。
被告宝鸡市国土资源局陈仓分局于2009年6月6日向本院提交了答辩状，同时提交了做出该具体行政行为的全部证据。
被告宝鸡市国土资源局陈仓分局在答辩状中辩称，首先原告宝鸡永固混凝土有限责任公司非法占地事实清楚，证据确凿。原告单位于2005年3月起租用宝鸡市陈仓区千河镇底店村宝虢路南，西宝高速公路北25.8亩耕地，未办理征地审批手续情况下在该地上建设永久性建筑，以上事实有原告单位法定代表人陈海燕及千河镇底店村委会主任秦文虎调查笔录和相关的土地租赁合同、租赁费付款收据等证据证实。第二、我局实施的行政处罚适用法律正确。原告宝鸡永固混凝土有限责任公司租占土地进行建设的行为属于非法占地行为。根据《建设用地审查报批管理办法》和《陕西省建设用地审查报批管理办法》规定，任何单位在建设项目可行性论证时，建设单位都应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请，提出用地预申请后按照程序还须履行用地申请、用地申请审查、用地文本编制、上级部门用地审查、审批、征用土地、供地等程序，建设单位才可以取得合法的建设用地使用权。而我局做出的《宝鸡永固混凝土有限责任公司商品混凝土搅拌站项目建设用地的复函》是根据原告单位的《项目建设用地申请报告》做出的，在此前原告未向我局提出过预申请。为告知原告单位申请用地的正常程序，我局在该复函的第四条载明“该项目建设用地报批前，应到国土资源部门办理建设用地预审手续，未经预审不得征收土地”。该复函既不是预审报告也不是其允许占地的批复。而原告宝鸡永固混凝土有限责任公司在未申请预审的情况下早在2005年3月就已经在占用土地上建设永久性建筑，其后也未补办相应的用地申请手续，更未获得合法的建设用地手续，其非法占地行为显而易见。第三、我局具有查处土地违法行为的行政职权，并且执法程序合法。在对原告公司土地违法行为查处的过程中，我局依法履行了告知义务、送达义务，处罚程序严格遵守了相关法律规定。综上，我局做出该具体行政行为时认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法维持我局做出的宝市国土陈监字（2009）12号土地违法案件行政处罚决定书。
本院在审理本案的过程中，于2009年7月6日组织原、被告双方当事人进行了证据交换。开庭审理中，被告宝鸡市国土资源局陈仓分局对证据进行了出示，原告进行了质证。
被告宝鸡市国土资源局陈仓分局为证实具体行政行为的合法性，向法庭提举了以下证据：
1、企业法人营业执照副本一份，宝鸡市中级人民法院（2006)宝市中法民二初字第021号民事判决书一份。
证明原告宝鸡永固混凝土有限责任公司属于适格的行政处罚相对人。
2、对原告公司董事长陈海燕，底店村委会主任秦文虎的调查笔录。
证明原告非法用地的违法事实。
3、现场勘验笔录。
证明原告占用土地的位置位于宝虢南路，西宝高速公路北，面积为17200平方米（25.8亩）。
4、土地租赁合同及租赁费付费收据。
证明原告与底店村村民委员会签订租赁合同，以租赁方式占用了底店村耕地，租赁时间为2005年3月3日起至2015年3月3日止，已构成违法占地事实。
5、涉案土地利用总体规划图。
证明原告违法所占土地利用总体规划为建设用地，对原告处没收及罚款符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定。
6、土地违法案件行政处罚告知书，听证告知书，处罚决定书及其送达回证。
证明行政机关履行了相应的告知义务及送达义务，行政处罚程序合法。
7、宝鸡市国土资源局证明。
证明被告宝鸡市国土资源局陈仓分局依法具有土地违法行政处罚权。
8、宝鸡市陈仓区国土资源局宝陈国耕函发（2007）02号《关于宝鸡永固混凝土有限责任公司商品混凝土搅拌站项目建设用地的复函》。
证明该复函的内容为建议原告申请建设用地应当履行的程序。
对于被告宝鸡市公安局陈仓分局提举的以上证据，对证据的真实性原告均没有异议。但认为原告是经陈仓区政府同意引资的企业，被告提举的证据不能证明原告是私自非法占用土地建厂。原告在对被告提举的证据质证情况下，向法庭补充提举了以下证据:
1、2004年12月15日宝鸡市陈仓区人民政府专项问题会议纪要。
证明原告在陈仓区底店村投资建厂是陈仓区人民政府招商引资行为，不属于非法占地。
2、宝鸡市陈仓区建设局宝陈建规发（2005）23号《宝鸡市陈仓区建设局关于河北永固水泥制品有限公司宝鸡分公司平面规划的批复》。
证明原告投资建设行为是经过陈仓区建设部门批准的，是合法的
3、宝鸡市陈仓区建设局于2005年3月28日颁发的编号为2005字第06号建设项目选址意见书。
证明原告投资建设是经过陈仓区主管部门批准的。
4、土地租赁合同一份。
证明原告签订的土地租赁合同是在陈仓区招商局和陈仓区人民政府的操作下进行的，不存在私自和非法占地。
5、2005年6月7日陈仓区国土资源局关于选址内重要矿产资源压覆情况的函。
证明原告建设投资选址是经过被告单位同意的。
6、2006年10月12日宝鸡市陈仓区文物调查、勘探工程基建许可证。
证明原告的投资建设行为是经过一系列有关政府部门批准的。
7、宝鸡市陈仓区国土资源局宝陈国耕函发（2007）02号《关于宝鸡永固混凝土有限责任公司商品混凝土搅拌站项目建设用地的复函》。
证明原告的建设用地是经过被告依法批复的。
8、2007年1月31日宝鸡市陈仓区发展计划局宝陈发计工字（2007）01号《宝鸡市陈仓区发展计划局关于永固商品混凝土搅拌站项目备案确认书》
证明原告的项目是经过陈仓区发展计划局的批准和备案的。
9、2007年1月23日征地合同。
证明原告的用地已经征得土地权所有人的同意。
10、2007年3月26日原告单位法定代表人对有关领导《关于招商引资企业土地征用合法性等有关问题的情况反映信》
证明原告使用土地问题专门向相关领导进行过反映。
11、2007年5月11日中共宝鸡市陈仓区委办公室《关于永固混凝土有限公司反映问题调查处理情况的报告》。
证明原告用地的合法性。
被告对原告的证据真实性也无异议，但不能证明原告用地合法。
合议庭评议后认为，原、被告提举的证据均真实有效，可以作为本案定案的依据。
根据双方当事人的陈述及法庭认定的证据，本院确认以下案件事实：2004年底经宝鸡市陈仓区招商局牵线介绍，河北省涿州市永固联营水泥厂准备在宝鸡市陈仓区投资新建混凝土搅拌站项目。2004年12月15日宝鸡市陈仓区人民政府专门就该项目资金的引进和企业投资建设召集相关部门以会议纪要的形式进行了专题研究，决定同意其在陈仓区建设混凝土搅拌站。2005年3月河北省涿州市永固联营水泥厂即以河北永固水泥制品有限公司宝鸡分公司的名义与宝鸡市陈仓区千河镇底店村签订了土地租赁合同，并投入资金开始在租用的土地上开工建设。2005年7月河北永固水泥制品有限公司宝鸡分公司名称变更为宝鸡永固混凝土有限责任公司。
从2005年3月份投资建厂以来，原告宝鸡永固混凝土有限责任公司先后在宝鸡市陈仓区建设局办理了建设项目选址、平面规划等项目手续，并在宝鸡市陈仓区文化旅游局办理了文物调查、勘探工程基建许可证等审批手续，经申请宝鸡市国土资源局陈仓分局还批复选址内未压覆重要矿产资源，并且自2005年起原告在选址上安装了大型机械，盖起了办公用房等建筑物。2007年元月原告还在宝鸡市陈仓区发展计划局办理了建设项目备案确认书。之后，原告向被告宝鸡市国土资源局陈仓分局申请混凝土搅拌站建设用地许可证。被告宝鸡市国土资源局陈仓分局于2007年元月30日做出了宝陈国耕函发（2007）02号复函。在该复函第四项中载明“该项目建设用地报批前，原告应到国土资源部门办理建设用地预审手续，未经预审不得征收土地。”但原告至今没有证据证明已经向土地管理部门提出了建设用地预审申请，被告单位至今也没有向原告颁发建设用地使用许可证。2009年4月29日被告宝鸡市国土资源局陈仓分局对原告宝鸡永固混凝土有限责任公司违法占地的行为做出行政处罚，原告宝鸡永固混凝土有限责任公司对该行政处罚不服即起诉来院。
法庭辩论中，原、被告双方就具体行政行为合法性焦点问题进行了辩论。原告宝鸡永固混凝土有限责任公司辩论意见为，1、被告不具备行政处罚的行政职权，无权对原告做出行政处罚。按照法律规定即便是原告有违法行为，也应当由宝鸡市国土资源局进行处罚。2、原告在陈仓区投资建设混凝土搅拌站是经过陈仓区人民政府招商引资的行为，是在当地政府支持下建设的，并且在陈仓区建设局等职能部门及被告单位办理了相关的手续，根本不存在违法和私自占地的行为，被告做出具体行政行为时认定的我公司非法占地的违法事实根本不存在。3、我公司于2007年元月就向被告单位提交了建设用地预审申请，而被告单位行政不作为，至今不给我公司办理建设用地使用许可证。如果说原告有违法行为也是原告的不作为行为导致原告用地不合法。请求人民法院依法撤销被告做出的行政处罚决定，维护企业的合法权益。
被告宝鸡市国土资源局陈仓分局的辨论意见为，1、根据《土地违法案件查处办法》规定，县级以上人民政府土地管理部门管辖本行政区域内的土地违法案件，设区的市实行土地监察统一集中管理体制的由市级人民政府土地管理部门管辖本行政区域内的土地违法案件。因宝鸡市国土资源局尚未设立土地监察统一执法机构，所以我局对本行政区域内土地违法案件处罚具有管辖权。2、其次，原告单位在我局批复要求其提出用地预审申请后，原告公司至今没有提出预审申请，违法占地事实清楚，理应受到行政处罚。原告占用的土地虽属于耕地，但符合宝鸡市土地利用总体规划，依据《土地管理法》第七十六条的规定处以没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款是正确的。
本院认为，根据法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。原告宝鸡永固混凝土有限责任公司从河北省来到陕西宝鸡市陈仓区投资建设混凝土搅拌站，自2005年3月份该项目落户陈仓区后，在占用的土地上安装了大型机械设备，并且建设了永久性建筑物。原告公司虽相继办理了一些相关的建厂手续，但原告至今未按照法律规定办理合法的土地使用手续，其建设混凝土搅拌站占用的位于宝虢南路，西宝高速公路北，面积为17200平方米（25.8亩）的耕地在未取得建设用地使用权证的情况下，建设的永久性建筑物属于土地管理法规定的非法占地的情形，应当受到行政处罚。因宝鸡市国土资源局目前没有设立统一的执法机构，因此被告宝鸡市国土资源局陈仓分局有对该违法行为进行行政处罚的行政职权。被告在查处原告非法占地违法行为时按照程序履行了调查，告知及送达等义务，做出行政处罚时程序合法。因该宗土地已经纳入宝鸡市城市建设规划，被告处罚时依据法律规定做出没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款是正确的，且对该公司做出的罚款数额也在法律规定的幅度范围内。综上所述，被告在行政处罚过程中认定违法事实清楚，程序合法，适用法律正确，该具体行政行为应当依法维持。为了维护法律的尊严，正确监督和支持行政机关依法行政，保护当事人的合法权益，经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持宝鸡市国土资源局陈仓区分局于2009年4月29日做出的宝陈国土资监字（2009）第12号土地违法案件行政处罚决定。
案件受理费一百元，由原告宝鸡永固混凝土有限责任公司负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，预交上诉案件受理费一百元，上诉于宝鸡市中级人民法院。
审 判 长 邓 惠 歌
审 判 员 赵 东 晓
代审判员 高 娟 萍
二 0 0九 年 七月 二十九日
书 记 员 张 晓 妮
