随着城镇化速度的加快和人口集聚效应，中心城市的规模越来越大，轨道交通正日益成为大城市最重要的交通基础框架。除了城际轨道和地铁，介于两者之间的市域铁路也蕴含着巨大的发展空间。
6月28日，国家发改委、住建部、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司五部门联合下发《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。
文件提出，加快市域(郊)铁路发展，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设，具有重要作用。
《指导意见》明确发展目标--至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，市域(郊)铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈；其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域(郊)铁路规划建设工作。
市域(郊)铁路：世界级城市的必要"构件"
市域(郊)铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统。
市域(郊)铁路作为解决大城市交通问题的一种途径，它不同于来往于城市之间的铁路干线，也不同于为城市市区交通提供服务的地铁线路。从技术层面来讲，市郊铁路更接近于铁路的概念；但从服务范畴上来说，市郊铁路却无疑属于城市轨道交通范围之内。
在全球范围内，城市中心区与郊区或副中心城市修建起大运量的轨道交通已经是这些大城市发展成世界级城市的必要"构件"。
纽约的轨道交通系统分为两个独立的系统：地铁网和通勤铁路网。地铁网为纽约中心城服务，覆盖范围为中心城4个区，总里程为443公里。通勤铁路网为纽约大都市提供通勤服务，它的铁路网络把位于纽约、纽泽西和康州三角区区域的郊区与纽约市连接在一起。通勤铁路网络由长岛铁路，大都会北方铁路和纽泽西运输铁路构成，整个系统的总里程超过2000公里。另外，根据美国公共交通协会的数据显示，全美国有25个通勤铁路系统共计约8000公里的通勤铁路为全美国各大城市提供通勤服务。
东京的轨道交通按功能可分为三类：服务于中心城的地铁系统、服务于东京交通圈的私营铁路系统以及服务于首都交通圈的国际JR系统。地铁系统有13条线路，总里程302公里，主要服务于东京中心城；私营铁路以国际JR山手线为起点，向外围都市圈辐射，长度接近1000km，主要服务大东京都市圈的通勤服务；国家铁路JR主要承担东京大都市圈内市际间及市内的交通功能，总长度近900km。
从纽约及东京两大国际都市的案例来看，其轨道交通系统不仅包含服务于市区的地铁系统，规模更大的则是服务于整个大都市圈的通勤铁路系统，也就是大部分中国学者所说的市郊铁路，而中国各大城市的轨道交通系统正是缺乏这一层次的交通形式。
《指导意见》指出，当前市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通短板，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。
体制分割限制我国市郊铁路发展
我国市郊铁路的发展受阻，究其原因，主要有以下几点：
第一、我国铁路建设欠账较多。我国铁路运输能力十分紧张，利用率接近100％。特别是我国铁路大部分依旧客货混跑，客运、货运相争的矛盾异常突出。为了保证最基本的客货运输需求，铁路部门采取了停短途开长途、压货运保客运等一系列办法，自动放弃了短途旅客运输。
第二、体制分割限制了市郊铁路的发展。铁路运输与城市轨道交通分别属于铁道部和城市管理部门的管辖范围，使市郊运输的发展长期处于一种"两不管"的境地。城市管理部门认为它属于铁路范畴，与城市交通无关；而铁路部门由于自身能力的限制，在得不到投资和运营政策支持时，缺乏经济效益的驱使。这导致了市郊铁路在城市客运中本应发挥的作用长期被忽视。
第三、市郊铁路的运营达不到公交化的要求。市郊铁路的功能定位应以通勤为主，对系统的准点性与可靠性要求较高，同时还应保证有一定的发车频率，这样才能吸引一部分长期稳定的客流。但我国的市郊铁路发车间隔时间长，站间距离大，难以吸引大量客流。
北京交通大学教授赵坚认为：“中国现在要搞市郊铁路，整个城市规划的思路也要改变，而不仅仅是一个铁路建设的问题。”赵坚表示，在现有行政区划体制和分灶吃饭、自己养活自己的财税体制下，通勤铁路不会跨越行政区划边界。因此，中国大城市周边一般没有通勤铁路，大城市的发展只能"摊大饼"，难以形成以特大城市为中心的大城市群。
多地探索市域铁路优化城市空间
随着城市发展的需求，近几年，包括广州、北京、上海、温州等城市都已经在市域铁路上进行了探索。
以广州为例，今年3月，国家发改委批复了《广州市城市轨道交通第三期建设规划（2017~2023年）》，其中，支持南沙自贸片区等重点发展区域是广州本轮地铁规划的最大亮点。新规划的10条地铁线路中，有2条直通南沙区，分别是18号线和22号线。值得注意的是，这两条线路定位为市域快线，列车最高运行时速为160公里，将成为广州迄今为止最高规格的地铁线路。建成后，南沙新区至广州东站30分钟，至白云机场只需45分钟。
广州华南城市研究会会长胡刚分析，广州地铁18、22线获批的意义重大。这两条线的最高时速达到了160公里/小时，比一般地铁的最高时速（80公里）要快一倍。这样一来，从南沙到市中心就只需半个小时。
胡刚说，随着的更多市域快线开通，未来包括南沙、增城、从化等远城区将成为半小时通勤的区域，也就变成了人们可以常住的区域，使得城市外围的土地可以得到有效利用，这将极大地改变广州的城市空间结构和人们的居住分布。由于外围土地多、房价便宜、环境好，便捷的轨道交通将吸引更多人口转移过来。人口、产业往外扩散，可以减轻中心城区交通、环境、房价压力，使广州的城市空间得到优化。
另外，北京规划了约1000公里市郊铁路，将用用轨道串起京津冀。为满足从北京市中心至副中心在早晚高峰职工通勤的需求，北京市充分利用既有铁路线路及车站能力，2017年底开行北京市中心至副中心及中心城至怀柔区、密云区市郊列车。
根据《温州市域轨道交通线网规划》，温州计划在未来建设S1、S2、S3、S4和M1、M2共6条市域铁路，总长度达361.8公里，除了温州城区，还将连接乐清、永嘉、洞头等周边城市。到2018年底前，S1、S2、S3总长度140.7公里的市域铁路都将进行建设，其中S1将全线通车。
采用“公交化”票价制度运营
市域（郊）铁路发展将极大地缓解城市交通拥堵，提高城市出行便利，但相对而言，票价也是社会关心的焦点。
《指导意见》提出完善运营补偿机制。意见强调，城市政府要将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统，充分体现公共服务属性。
同时，还应综合考虑政府财政补贴、社会承受能力、企业运营成本、市场供求状况等因素，完善票价政策，合理确定票价水平并建立动态调整机制。
文件要求，结合不同旅客承受能力和消费需求特点，根据服务质量、运输距离等差异，形成多层次、差别化的票价体系。
对市域（郊）铁路实行低票价、减免票等造成的政策性亏损和铁路企业在技术改造、经营冷僻线路等方面投入，各城市在加强成本规制的基础上，可给予相应补贴补偿。
实际上，这种“公交化”的票价制度已经在京津两地取得尝试。
自2017年6月1日起，对京津城际延长线实行“公交化”票价，天津至于家堡二等座票价调整为12元，在原有的价格上打了5.85折。
优惠后的其他各站(天津站、军粮城北站、塘沽站、于家堡站)间的动车组列车各席别票价也统一实行5.85折优惠。
11项目先行试点激发万亿级投资市场
加快市域(郊)铁路发展，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设，具有重要作用。然而，涉及到跨部门、跨区域管理等诸多问题，市郊铁路建设模式仍需创新摸索。
为此，文件提出了“先行先试、复制推广”的发展思路，即在重点城市选择一批重点项目实施市域(郊)铁路发展示范工程，明确示范工程内容，系统总结实践经验，发挥典型示范作用，以点带面，点面结合，以期形成可推广、可借鉴、可复制的发展模式。
京津冀等经济发达地区自然是先行先试的首选地区。此次先行试点共11个项目，其中京津冀区域有5个项目、上海2个项目(虹桥机场至浦东机场新建铁路项目，拟纳入城市轨道交通建设规划报批后实施)、浙江3个项目、广东1个项目。
这又将是一个万亿投资规模的巨大市场。仅以浙江为例，今年在市郊铁路方面的投资计划就达160亿元。
文件提出，建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系，鼓励社会资本全面参与市域(郊)铁路投资、建设、运营、管理等各个环节，并探索吸引保险资金、企业年金等长期资本参与市域(郊)铁路发展。
对此，业内专家表示，市域(郊)铁路具备稳定现金流的优势，这对各类资本特别是长期资本极有吸引力。
