在财政部2014年底发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《指南》）中明确要求PPP项目实施机构应组织编制项目实施方案，并规定实施方案应至少包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容，《指南》还对每部分内容的组成进行了介绍。
从实施方案的组成内容可以看出，其涵盖了一个PPP项目的所有关键边界条件，实施方案一旦确定，PPP项目的运作基础和思路便确定了，后续项目采购将严格遵照实施方案确定的原则开展，同时后续项目的执行、监管和移交等工作原则也一并明确了。
财政部和发改委发布的关于推广和规范PPP模式的系列政策文件中明确要求建立PPP项目实施方案的联审机制，实施方案应获得当地政府的批复，是政府所有相关部门集体意见的体现。
作为PPP项目一个关键的文件，实施方案在编制时应注意什么呢？笔者认为至少应遵循以下几个原则：
满足PPP政策文件的要求。比如方案结构和内容至少应满足《指南》的要求。
立足项目实际，切合项目需求。科学设计实施方案的各项内容，比如风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、采购方式选择等。
增加财务分析预测。除上述必须内容外，在实施方案中还需进行财务分析，因为很多项目边界条件的设置是以财务分析预测的结果为基础来最终确定的。
每个PPP项目还可结合项目自身实际情况补充完善一些内容，比如地下管廊项目需明确管廊收费机制和相关保障措施等。
在实施方案编制过程中应充分借鉴类似项目的经验和教训，汲取精华；同时避免可能导致项目失败的一些边界条件设置。
除了实施方案外，PPP项目的另一个关键文件是《PPP项目合同》。如果说实施方案是PPP项目前期准备阶段最关键的文件，那么《PPP项目合同》则是贯穿整个PPP项目合作期的关键文件。
PPP模式是在政府和社会资本之间建立一种长期合作关系，而合作的基础便是政府部门与社会资本之间签署的《PPP项目合同》。政府部门与社会资本签署《PPP项目合同》后，在整个PPP项目合作期内，双方便将根据《PPP项目合同》履行义务和行使权利，实现利益共享、风险分担。
那么《PPP项目合同》应如何编制呢？笔者认为至少应遵循以下几个原则：
符合经审批的实施方案。《PPP项目合同》的编制必须立足于地方政府批复的实施方案，反映实施方案中确定的相关内容。实施方案中会对“合同体系”进行简单介绍，而《PPP项目合同》是其中的核心文件，其核心条款会在实施方案中展开介绍。
符合相关部委文件要求。《PPP项目合同》的编制还应符合财政部和发改委发布的一系列关于PPP模式合同管理的政策指导文件的要求。比如财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（含附件：PPP项目合同指南（试行））和发改委发布的《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（含附件：《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》）。
正式签约版应包含响应文件及谈判备忘录的内容。政府和社会资本签署的《PPP项目合同》形成的基础是招标／磋商文件中发布的《PPP项目合同》，此外还应包括中选社会资本递交的响应文件，以及各方签署的确认谈判备忘录的内容。如果中选社会资本未对招标／磋商文件提出偏差调整意见，那么最终签署版的内容应与招标／磋商文件中发布的《PPP项目合同》一致。
结合项目实际设置并创新。《PPP项目合同》应结合具体项目的特点科学设置，不能千篇一律，更不能简单拷贝其他项目文件。除需考虑不同付费机制和不同行业的特殊需求外，在海绵城市、地下管廊、园区开发等区域打捆类项目中，建议将《PPP项目合同》区分为“PPP主合同”和针对不同具体项目的“附属服务合同”，同时在主合同和附属合同上进行内容的合理分配。如，主合同可以主要明确合作内容、合作期限、争议解决等共性条款，而附属服务内容则针对具体项目的建设、运营、价费、绩效等内容进行约定，同时主合同中还应设置不同具体项目的交叉违约关联机制。
按实施方案的原则细化风险分配。《PPP项目合同》要在政府和社会资本之间进行具体的风险分配，需基于实施方案明确的风险分配框架来编制，将实施方案中未能明确的内容进行细化安排。
综上所述，对于实施方案和《PPP项目合同》这两个PPP项目中最关键的文件，需要各方充分重视、认真对待、科学编制，方可为PPP项目的规范和良好运作保驾护航。
