摘要：针对我国现行发展预拌混凝土配套措施的不足，本文着重从经济手段方面提出了完善相关政策措施的思路。
关键词：预拌混凝土；政策；措施
商务部、建设部等四部门颁发的《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》（商改发〔2003〕341 号），进一步明确了我国预拌混凝土发展的方针政策和发展要求，首次对现场搅拌混凝土做出了“禁止”的明确规定。文件的颁发成为我国预拌混凝土发展的转折点，标志我国预拌混凝土发展工作步入了规范化轨道，具有里程碑的意义，影响深远，全国上下呈现出前所未有的好形势，社会投资热情空前高涨，预拌混凝土推广量连年取得突破性增长：2004 年全国搅拌站数量达到2189 个，比上年的1780 个增长23%，年设计生产混凝土能力达到5.9 亿立方米，比上年的4.4 亿立方米增长34%，实际产量达到2.8 亿立方米，比2003 全年产量2.1 亿立方米增长33.5%①。
但是，我国预拌混凝土的总体发展水平还不高，与国家要求相比还有较大差距，与发达国家相比差距更大。当前制约我国预拌混凝土发展的因素主要有宣传不够、认识不到位，政策措施滞后、不配套，执行政策不力，管理不到位甚至存在缺位现象等等，特别是在政策的制定和贯彻方面，笔者认为在以下四方面要认真探讨和完善。
一 正确认识“限期”、“禁拌”的内涵
进一步明确“限期”的目标任务。341 号文件明确要求“北京等124 个城市城区从2003 年12 月31 日起禁止现场搅拌混凝土，其他省（自治区） 辖市从2005 年12 月31 日起禁止现场搅拌混凝土”。照此目标，从2006 年开始，全国所有省（自治区）辖市以上城市均应实现“禁拌”，但事实离这样的目标还有相当大的差距，不少城市还是空白或仅实现了很有限的“禁拌”，因此，对照国家的明确要求，今后的任务还很艰巨，时间也很紧迫，各级政府、有关部门和预拌混凝土管理机构必须进一步明确目标和任务，增强紧迫感和责任心，加速推进。
准确把握政策的核心内容。国家四部门对城市城区现场搅拌混凝土明确提出“禁拌”的要求，既是341号文件的核心内容，也是当前国家关于预拌混凝土发展的核心政策。既然是“禁拌”，就是刚性的政策，具有强制性，而不是弹性的政策，这是我们准确把握政策主旨的关键；既然是“禁拌”，就要求城市城区的任何建设工程，只要没有特殊情况，都必须无条件使用预拌混凝土，所谓预拌混凝土高于现场搅拌价格、使用预拌混凝土加大建设工程直接成本等说法都不能成为现场搅拌混凝土的理由。
二 落实“禁拌”政策加快完善配套措施
“责令停工整改”是341 号文件为确保“限期禁拌”目标的实现而明确的最重要的措施。但事实上，这一相对单一并过于严厉的行政措施显然还难以有效将“禁拌”政策落实到位，亟待进一步加快完善。现行措施的不利因素主要表现为：
一是执法的被动性。预拌混凝土主管机构发现工程违规现场搅拌时，一般总是先要求对方“限期整改”，并不能直接要求停工。诚然，在管理机构三番五次（在缺乏经济手段的情况下确实存在这种状况）地监管下，有一些单位会进行整改，但也有相当一部分工程、特别是一些施工进度过半的工程，建设或施工单位往往会以种种借口或托人“打招呼”或使用“拖延术”等手段迟迟不进行整改，有时待1- 2 个整改期限过后，工程就能封顶。在此过程中管理机构始终缺乏主动性。
二是执法的滞后性。按照341 号文件的规定，对违规现场搅拌的，应由建设行政主管部门发出停工整改的处罚通知，而其他主管部门或混凝土主管机构并没有该处罚权。从查处立案到报请建设行政主管部门实施处罚，即使混凝土主管机构隶属于建设口，正常的文件传输也必然需要一定的期限，而如果主管机构隶属于其他管理部门，这个过程会更长，待处罚通知正式开出后，被处罚的工程可能又盖好了一层楼，或者已经封顶，如果工程封顶后再要求停工又有什么意义？即使停工通知已经发出，只要建设单位同意整改，除了让工程复工还能再怎么办？上述原因，使得主管机构的监管工作只能受到事倍功半的效果。
三是执法的困难性。停工整改对方方面面影响太大，单纯因为现场搅拌，尤其是当混凝土的主要原材料都进场以后，无条件地要求工程停工，甚至要求建设单位将原材料运出施工现场，与人性化执法和建立和谐社会的要求不太相称，因而操作性不强。特别是一些政绩工程、政府实施的工程，谁又能让它停工？毕竟，这种原因的停工与由于工程质量和安全等问题导致的停工处罚确实有着本质的区别。
三 适度超前，不断完善政策措施
实践证明，要使预拌混凝土健康发展，制定行之有效的配套政策措施将起到至关重要的作用。然而从国家到绝大多数省一级尚缺少具有较强可操作性的配套政策措施，特别是经济性措施，需要尽快研究并完善出台。
1、完善政策措施注意先行性、前瞻性先行性:需要各级政府和主管部门适时先行制定“禁拌” 的具体时间表和落实措施等指导性意见，即使本地区还处在预拌混凝土发展的“空白”阶段，也应该这样做。那种认为单纯靠市场经济引导而不需要政策和措施的支撑就能推进预拌混凝土发展的观点是不切实际，也是行不通的。341 号文件颁发前后全国预拌混凝土发展实绩的对比，可以充分说明这一点。
前瞻性:就是要按照国家的总体要求和我国从散装水泥到预拌混凝土再到预拌砂浆的发展过程和趋势，遵循分类指导、适度超前的原则，进行前瞻性研究，并适应不同发展阶段的需要，超前制定预拌混凝土和预拌砂浆的发展目标和配套措施，有效避免政策的滞后性，提高政府的管理调控效能。国家应明确这方面的指导意见。
2、强化经济手段提高配套措施的可操作性经济手段具有较强的调控作用和显著的可操作性。当前可以考虑制定以下两方面的经济措施：一是延伸收费政策。预拌混凝土和预拌砂浆作为散装水泥发展的高级阶段和散装水泥产业链的延伸，完全可以考虑将散装水泥专项资金政策延伸到预拌__混凝土和预拌砂浆方面，并区别不同的发展阶段和水平，明确不同地区可以规定不同的预收款退还条件。
二是设置经济处罚权。可参照散装水泥处罚规定，对擅自现场搅拌混凝土的建设单位明确由预拌混凝土主管部门或其委托的管理机构处以3000～30000元的处罚。鉴于收费政策的制定权在国务院和财政部，而罚款的制定权则在省一级以上政府或有立法权的地级市人大和上级人大，同时考虑到收费和罚款的问题一贯是较为敏感的问题，因此，有必要由国家制定这方面的指导意见，以规范和引导地方政府和部门制定相关措施。
目前，国家和大多数省一级最缺少的就是这方面的经济措施，只有少数地方制定了类似的经济措施。天津市规定，在施工现场搅拌混凝土的，由建设行政主管部门责令限期改正，并处以2 千元以上2 万元以下罚款；北京市对建设单位按其现场搅拌的混凝土量每立方米处以100 元罚款。
明确将预拌混凝土和预拌砂浆发展工作纳入各级散装办职能。顺应预拌混凝土和预拌砂浆的内在发展规律和需要，应尽快明确将预拌混凝土和预拌砂浆发展工作纳入各级散装办的行政管理职能范畴，并尽可能明确其行政执法主体资格，以使各级散装办能直接对现场搅拌实施责令停工整改的处罚，从而提高限期整改的及时性，避免多头管理、职能交叉、职责不清的弊端，提高管理效能。近年来虽然从国家到省一级关于预拌混凝土发展的文件均是由散装水泥主管部门或机构颁发或牵头颁发，且全国绝大多数地方事实上也都由散装水泥管理机构具体负责这项工作，但除了少数地方外，国家和大多数省一级的相关文件差不多都没有明确到底哪个部门和机构是预拌混凝土管理者。广东省人大以法规形式明确规定：省、市、县建设行政主管部门负责本辖区建设工程项目使用袋装水泥和现场搅拌混凝土的管理工作。使用袋装水泥和现场搅拌混凝土的行政许可的具体业务由各级散装水泥管理办公室负责。广东的做法很值得其他省（市、自治区）借鉴。
3.加强对市、县政府的考核可将市、县政府贯彻落实预拌混凝土政策的制度和措施建设、监督管理、发展实绩等以打分等方法量化到环保达标、资源节约、文明城市创建等重要的考核验收和评比范畴，督促政府高度重视预拌混凝土发展工作。
四 创新措施，注重实效，认真落实好“禁拌”政策
在国家和地方发展预拌混凝土政策措施不断完善的过程中，扬长避短、因地制宜，积极利用各种有利因素，最大限度地用好现有政策措施，不断创新工作机制和发展思路，卓有成效地狠抓落实，应成为当前各地贯彻国家“禁拌”政策的重中之重的工作。笔者所在的江苏省盐城市从1997 年开始推广预拌混凝土，过去一直处于徘徊状态。国家“禁拌”文件颁发后，市委、市政府和主管部门加大了管理力度，探索了一套行之有效的方法，强力推进。2004 年起，盐城市政府已连续三年将预拌混凝土的推广纳入“十大生态工程”建设任务并进行考核。2005 年市政府颁发了《盐城市发展预拌混凝土管理办法》。市建设局也据此出台了具体实施细则，明确要求局系统各相关管理单位要从图纸设计、施工图审查、工程招投标、施工许可证发放、工程质量监督等五个方面层层设立关口，严格把关，同时明确由市散装办（隶属于市建设局）牵头，
城建监察、建管、质监等单位配合，加强对建设工程使用预拌混凝土的跟踪监督检查。实施细则明确规定：
1.建筑设计单位在施工图设计中，应明确注明使用预拌混凝土；
2.施工图审查机构如发现设计图纸中未注明使用预拌混凝土的，应退回原设计单位修改，否则不予出具审图报告；
3. 建设工程招投标监管机构在招投标过程中，明确要求各建设单位或受其委托的编标单位，将使用预拌混凝土的要求列入招标文件，按预拌混凝土价格编标。对招标文件中未明确要求使用预拌混凝土的，应责令其重新修改。各投标单位投标书未以预拌混凝土报价的，该标书为废标；
4.各建设或施工单位在工程项目开工前，要与预拌混凝土生产企业签订供销合同，并报散装办备案，散装办出具备案证明后，方可办理施工许可证；
5.建设工程质量监督站在工程监督过程中要督促施工单位使用预拌混凝土。凡应使用而未使用预拌混凝土的工程，在未整改前一律不得进入下一道验收程序。在没有任何经济手段的情况下，由于各管理单位各负其责、密切配合、严格把关、严格监管，使盐城市区2005 年预拌混凝土推广工作取得了历史性突破，
全年推广40 万立方米，超过前8 年的总和，预计2006年将突破100 万立方米。目前全市预拌混凝土生产企业已达11 家，其中2003 年以后新建9 家，已具备了年产600 多万立方米的能力。所辖7 县（市）中除2 个县正在招商洽谈外，其余5 个县（市）都已具备了预拌混凝土供应能力。
参考文献：
[1] 数据来源：中国混凝土网
