贯彻和落实科学发展观 大力推进循环经济发展
--在中国循环经济发展论坛2004年年会上的讲话
国家发展和改革委员会主任 马 凯
（2004年11月6日）
同志们：
今天，全国人大环资委、国家发展改革委、科技部、国家环保总局联合召开中国循环经济发展论坛2004年年会，围绕"科学发展观和中国循环经济发展战略"的有关问题进行研讨，具有重要的理论意义和实践意义。这里，我就发展循环经济的重要性及下一步工作设想，介绍一些情况，谈一些看法。
一、我国发展循环经济的重要性和紧迫性
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以"减量化、再利用、资源化"为原则，以低消耗、低排放、高效率为特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对"大量生产、大量消费、大量废弃"的传统增长模式的根本变革。
党的十六大提出了全面建设小康社会的目标和任务。实现这一战略部署，必须紧紧抓住和切实用好本世纪头20年的重要战略机遇期。去年我国人均GDP已超过1000美元，开始向中低收入国家迈进。国际经验表明，从低收入国家步入中低收入国家行列的阶段，对任何国家的成长来说都是一个极为重要的历史阶段，它既是一个"黄金发展时期"，又是一个"矛盾凸现时期"。特别是随着经济快速增长和人口不断增加，水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾会越来越突出，生态建设和环境保护的形势日益严峻。面对这种情况，按照科学发展观的要求，大力发展循环经济，加快建立资源节约型社会，就显得尤为重要、尤为迫切。
（一）发展循环经济是缓解资源约束矛盾的根本出路。我国资源禀赋较差，虽然总量较大，但人均占有量少。国内资源供给不足，重要资源对外依存度不断上升。一些主要矿产资源的开采难度越来越大，开采成本增加，供给形势相当严峻。去年下半年以来，煤电油运的持续紧张再次给我们敲响了警钟。改革开放以来，我们用能源消费翻一番支撑了GDP翻两番。到2020年，要再实现GDP翻两番，即便是按能源再翻一番考虑，保障能源供给也有很大的困难。如果继续沿袭传统的发展模式，以资源的大量消耗实现工业化和现代化，是难以为继的。研究表明，如果采取强化节能的措施，大幅度提高能源利用效率，到2020年使万元GDP能耗由2002年的2.68吨标准煤降低到1.54吨标准煤，那么能源消费总量就能控制在30亿吨标准煤；再生铝比重如果能从目前的21%左右提高到60%，就可替代3640万吨的铝矿石需求。为了减轻经济增长对资源供给的压力，必须大力发展循环经济，实现资源的高效利用和循环利用。
（二）发展循环经济是从根本上减轻环境污染的有效途径。当前，我国生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本扭转，环境污染状况日益严重。水环境每况愈下，大气环境不容乐观，固体废物污染日益突出，城市生活垃圾无害化处理率低、农村环境问题严重。大量事实表明，水、大气、固体废弃物污染的大量产生，与资源利用水平密切相关，同粗放型经济增长方式存在内在联系。据测算，我国能源利用率若能达到世界先进水平，每年可减少二氧化硫排放400万吨左右；固体废弃物综合利用率若提高1个百分点，每年就可减少约1000万吨废弃物的排放；粉煤灰综合利用率若能提高20个百分点，就可以减少排放近4000万吨，这将使环境质量得到极大改善。大力发展循环经济，推行清洁生产，可将经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度，从根本上解决经济发展与环境保护之间的矛盾。
（三）发展循环经济是提高经济效益的重要措施。目前我国资源利用效率与国际先进水平相比仍然较低，突出表现在：资源产出率低、资源利用效率低、资源综合利用水平低、再生资源回收和循环利用率低。比如，2003年我国GDP约占世界的4%，但重要资源消耗占世界的比重却很高，石油为7.4%、原煤31%、钢铁27%、氧化铝25%、水泥40%。这是按现行汇率计算的，即使剔除一些不可比因素，我国资源利用率与世界先进水平仍有较大差距。目前，我国矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20个百分点，共伴生矿产资源综合利用率为35%左右。实践证明，较低的资源利用水平，已经成为企业降低生产成本、提高经济效益和竞争力的重要障碍；大力发展循环经济，提高资源的利用效率，增强国际竞争力，已经成为我们面临的一项重要而紧迫的任务。
（四）发展循环经济是应对新贸易保护主义的迫切需要。在经济全球化的发展过程中，关税壁垒作用日趋削弱，包括"绿色壁垒"在内的非关税壁垒日益凸显。近几年，一些发达国家在资源环境方面，不仅要求末端产品符合环保要求，而且规定从产品的研制、开发、生产到包装、运输、使用、循环利用等各环节都要符合环保要求，对我国发展对外贸易特别是扩大出口产生了日益严重的影响。我们要高度重视，积极应对，尤其是要全面推行清洁生产，大力发展循环经济，逐步使我国产品符合资源、环保等方面的国际标准。
（五）发展循环经济是以人为本、实现可持续发展的本质要求。传统的高消耗的增长方式，向自然过度索取，导致生态退化、自然灾害增多、环境污染严重，给人类的健康带来了极大的损害。要加快发展、实现全面建设小康社会的目标，根本出发点和落脚点就是要坚持以人为本，不断提高人民群众的生活水平和生活质量。要真正做到这一点，必须大力发展循环经济，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。让"人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活"。
总之，发展循环经济有利于形成节约资源、保护环境的生产方式和消费模式，有利于提高经济增长的质量和效益，有利于建设资源节约型社会，有利于促进人与自然的和谐，充分体现了以人为本，全面协调可持续发展观的本质要求，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然选择，也是关系中华民族长远发展的根本大计。我们要从战略的高度去认识、用全局的视野去把握发展循环经济的重要性和紧迫性，进一步增强自觉性和责任感。
二、我国发展循环经济的基础和存在的主要问题
循环经济作为一种新的发展模式和发展理念，虽然引入我国时间不长，但从总体上看，循环经济发展的有关工作还是有一定基础的。改革开放20多年来，特别是中央提出加快推进两个根本性转变以来，我国在推动资源节约综合利用、推行清洁生产，探索循环经济发展模式等方面都取得了积极成效。
在减量化方面。主要开展了两方面工作：一方面，大力节约降耗，提高资源利用效率。80年代初，中央提出了"资源开发与节约并重，把节约放在首位"的方针，国家有关部门把节能、节材、节水逐步纳入国民经济和社会发展计划，并制定了一系列法规、政策、标准和管理制度，节约降耗取得明显成效。根据国家统计局的统计，2003年全国每万元GDP能耗比1990年下降了约50%，累计节约和少用能源7亿吨标准煤。工业用水重复利用率提高约15个百分点。另一方面，积极推行清洁生产，从源头减少污染物的产生。90年代初，我国就开始推行清洁生产，经过积极努力，"九五"以来，已有几千家企业开展了清洁生产审核，国家重点支持了一批重大清洁生产技术开发、产业化示范和技术改造项目，企业的污染预防能力不断提高。2003年1月，《清洁生产促进法》正式实施，国务院又批转了国家发展改革委等部门关于推行清洁生产的意见，使我国的清洁生产进入依法推行、依法实施的新阶段。
在资源化和再利用方面。1996年，国务院批转了国家经贸委等部门《关于进一步开展资源综合利用的意见》，将资源综合利用确定为国民经济和社会发展的一项长期战略方针，随后陆续出台了鼓励企业开展资源综合利用减免税优惠政策。在国家政策扶持和引导下，我国资源综合利用规模不断扩大，技术水平不断提高，形成了遍布城乡的废旧物资回收网络及区域性废金属、废塑料、废纸等集散市场，促进了企业内部和企业间废弃物的综合利用及再生资源回收利用，取得较好的经济和社会效益。2003年，全国工业固体废弃物综合利用率达到55.8%，其中粉煤灰综合利用率由1990年的26.5%提高到65%，煤矸石综合利用率由38%提高到56%。全国每年回收的废金属、废机电产品、造纸原料、化工原料等废旧物资回收量超过6000万吨，其中废钢铁约3200万吨、废纸原料约1000万吨，涌现出了一批像山东鲁北化工、广西贵糖、济南钢铁公司等资源综合利用和循环利用的典型。不少企业开展了包装物如玻璃容器、纸箱、周转箱的回收和循环利用，目前全国年翻新轮胎500多万条，近年来一些企业又开始探索废旧机电产品再制造的路子，使废旧产品的再利用向更高层次迈进。
与此同时，各地区、各有关部门在总结、探索循环经济发展模式方面，也取得了积极进展。近年来，在借鉴国外发展循环经济成功经验的基础上，一些地区开展了生态工业园和生态农业的实践；部分省（区、市）提出了发展循环经济、建设资源节约型城市或生态城市的目标，并着手编制规划和地方性法规。特别是十六届三中全会提出科学发展观以来，有关部门组织开展了循环经济与资源节约型社会"十一五"规划、发展战略的研究，着手循环经济立法的前期工作，并加大了对发展循环经济的宣传力度。
尽管我国在发展循环经济方面已有一定的基础，但从总体上看，推进循环经济发展还存在一些实际困难和障碍，如各方面对发展循环经济的重要性缺乏足够的认识；国家还没有指导循环经济发展的总体规划和推进计划，资源利用的指标和核算体系也不健全；法律法规体系有待完善，特别是再生资源回收利用方面的法规建设仍是薄弱环节；有效的激励政策、回收处理体系和合理的费用机制尚未建立；技术开发和推广应用不够，缺乏符合国情的循环经济技术支撑体系；循环经济的宣传、教育和培训工作还需大力加强；企业在资源环境方面的管理制度也比较薄弱。这都需要我们抓紧研究政策措施，认真加以解决。
三、加快发展循环经济的总体思路和主要措施
为更好地推动和指导我国循环经济发展，今年以来，我委会同有关部门研究起草了《关于加快发展循环经济的意见》，拟请国务院发布，作为我国发展循环经济的指导性文件。这里，我就发展循环经济的总体思路和对策措施，谈几点初步想法。
（一）发展循环经济的指导思想、主要原则和近期目标
指导思想：认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，以科学发展观为指导，以优化资源利用方式为核心，以提高资源生产率和降低废弃物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力，加强法制建设，完善政策措施，形成政府大力推进、市场有效驱动、公众自觉参与的机制，逐步建立适合我国国情的、有利于循环经济发展的宏观调控体系和运行机制，形成中国特色的循环经济发展模式，加快建设资源节约型社会。
主要原则：坚持以经济社会可持续发展为根本目的，实现人与自然和谐统一；坚持走新型工业化道路，形成有利于节约资源、保护环境的生产方式和消费模式；坚持推进结构调整，依靠科技进步和强化管理，提高资源利用效率；坚持发挥市场机制作用与政府宏观调控相结合、依法管理与政策激励相结合、政府推动与社会参与相结合，努力形成促进循环经济发展的政策体系和社会氛围。
近期目标：到2010年，建立比较完善的循环经济法律法规体系、政策支持体系、技术创新体系和有效的激励约束机制；建立循环经济评价指标体系，制定循环经济发展中长期战略目标和分阶段推进计划。力争重点行业资源利用效率有较大幅度提高，形成一批具有较高资源生产率、较低污染排放率的清洁生产企业；重点领域建立和完善资源循环利用体系和机制；形成若干符合循环经济发展模式的生态工业（农业）园区和资源节约型城市。全国资源生产率大幅度提高，废弃物排放量显著削减，为初步建立资源消耗低、环境污染少、经济效益好的国民经济体系和资源节约型社会奠定基础。
（二）发展循环经济的基本途径和重点
发展循环经济，要大力推进节约降耗，提高资源利用效率，减少自然资源的消耗；全面推行清洁生产，从生产和服务的源头减少污染物的产生；加强资源综合利用，最大限度地利用各种废弃物和再生资源，减少废弃物的最终处置量；积极发展环保产业，为资源高效利用和循环利用提供物质技术保障。当前和今后一个时期，要重点抓好五个环节：在资源开采环节，要大力提高资源综合开发和回收利用率；在资源消耗环节，要大力提高资源利用效率；在废弃物产生环节，要大力提高资源综合利用率；在再生资源产生环节，要大力回收和循环利用各种废旧资源；在社会消费环节，要大力提倡绿色消费。
（三）发展循环经济的主要措施
1.转变观念。加快发展循环经济，必须摒弃传统的发展思维和发展模式，把发展观统一到党的十六届三中全会提出的坚持以人为本，全面协调可持续的科学发展观上来，在发展思路上彻底改变重开发、轻节约，重速度、轻效益，重外延发展、轻内涵发展，片面追求GDP增长、忽视资源和环境的倾向。
2.搞好规划。要把发展循环经济作为编制"十一五"规划的重要指导原则，用循环经济理念指导编制各类规划。加强对发展循环经济的专题研究，加快节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用等循环经济发展重点领域专项规划的编制工作。建立科学的循环经济评价指标体系，研究提出国家发展循环经济战略目标及分阶段推进计划。
3.调整结构。加快发展低耗能、低排放的第三产业和高技术产业，用高新技术和先进适用技术改造传统产业，淘汰落后工艺、技术和设备。严格限制高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业，以及开发区的盲目发展。用循环经济理念指导区域发展、产业转型和老工业基地改造，促进区域产业布局合理调整。开发区要按循环经济模式规划、建设和改造，充分发挥产业集聚和工业生态效应，围绕核心资源发展相关产业，形成资源循环利用的产业链，但要避免不顾资源条件、产业布局、市场需求以及经济和环境成本，片面强调产业链的延伸，搞大而全、小而全。
4.健全法制。研究建立完善的循环经济法规体系。当前要抓紧制定《资源综合利用条例》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》、《废旧轮胎回收利用管理条例》、《包装物回收利用管理办法》等发展循环经济的专项法规。加快制定用能设备能效标准、重点用水行业取水定额标准、主要耗能行业节能设计规范以及强制性能效标识和再利用品标识等发展循环经济的标准规范。加大执法监督检查的力度，逐步将循环经济发展工作纳入法制化轨道。
5.完善政策。通过深化改革，形成有利于促进循环经济发展的体制条件和政策环境，建立自觉节约资源和保护环境的机制。结合投资体制改革，调整和落实投资政策，加大对循环经济发展的资金支持；进一步深化价格改革，研究并落实促进循环经济发展的价格和收费政策；完善财税政策，加大对循环经济发展的支持力度；继续深化企业改革，研究制定有利于企业建立符合循环经济要求的生态工业网络的经济政策。
6.依靠科技。重点组织开发和示范有普遍推广意义的资源节约和替代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、"零排放"技术、有毒有害原材料替代技术、回收处理技术、绿色再制造等技术，努力突破制约循环经济发展的技术瓶颈。积极支持建立循环经济信息系统和技术咨询服务体系，及时向社会发布有关循环经济的技术、管理和政策等方面的信息，开展信息咨询、技术推广、宣传培训等。
7.示范推广。在重点行业、重点领域、工业园区和城市开展循环经济试点工作。通过试点，提出循环经济发展模式，重大技术领域和重大项目领域，循环经济综合评价指标体系，完善再生资源回收网络和促进再生资源循环利用的法规、政策和措施；提出按循环经济模式规划、建设、改造工业园区以及城市发展的思路；树立先进典型，为加快发展循环经济提供示范和借鉴。在企业全面推行清洁生产，为发展循环经济奠定微观基础。
8.强化管理。加强企业资源环境管理是发展循环经济的基础。企业要建立健全资源节约管理制度，加强资源消耗定额管理、生产成本管理和全面质量管理，建立车间、班组岗位责任制，完善计量、统计核算制度，加强物料平衡。建立有效的激励和约束机制，完善各项考核制度，坚持节奖超罚，调动职工节约降耗、综合利用和实施清洁生产的积极性。加强环境管理体系建设。
9.宣传教育。要组织开展形式多样的宣传培训活动，提高全社会特别是各级领导对发展循环经济重要性和紧迫性的认识，引导全社会树立正确的消费观，鼓励使用绿色产品，抵制过度包装等浪费资源行为，把节能、节水、节材、节粮、垃圾分类回收，减少一次性产品的使用逐步变成每个公民的自觉行为，逐步形成节约资源和保护环境的生活方式和消费模式。
10.加强领导。各地区、各有关部门要加强对循环经济发展工作的组织领导，确定专门机构和专人负责，做到层层有责任，逐级抓落实。要加快研究制定循环经济发展的推进计划和实施方案，加强部门间的合作，建立有效的协调工作机制，扎扎实实地推进循环经济发展。
