《浙江省散装水泥管理办法》（以下简称《办法》），以浙江省人民政府第71号令发布，自1996年4月17日起施行。《办法》的发布施行，为我省依法管理散装水泥工作，规范散装水泥的生产、流通、使用及与之相关的活动提供了依据，《办法》的发布施行体现了国家的产业政策和技术进步要求，促使我省散装水泥事业进入新的历史阶段，并将有效地促进全省经济整体素质的提高。为使各单位、有关工作人员全面地、准确地理解和实施《办法》，现逐条释义如下：
第一条为加速发展散装水泥，节约资源，促进技术进步，改善生产条件，减少环境污染，提高社会经济效益，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
〔释义〕本条是关于制定《办法》的目的、宗旨和依据的规定。
一、基本概念
所谓散装水泥，是指不用传统的纸袋等包装，直接通过机械化专用设施、设备进行出厂、运输、储存到使用的水泥。它是集约化的生产方式，是水泥装载和使用方式的革命，实质上是集装水泥。与传统的纸袋等包装水泥相比较，散装水泥有以下优越性：
①节约包装用纸，进而节约造纸用的木材和能源、资源。
②减少水泥装、卸、储、运、用中的损失。
③节约劳动力，提高劳动生产率。
④有利于降低工程造价，提高水泥质量和工程质量。
⑤有利于出口创汇，拓展国际市场。按国家通用标准，每万吨散装水泥可节约包装用纸60吨，折合优质木材330立方米，节约煤炭78吨，电力7.2万度，烧碱22吨，减少水泥损失450吨，节约扎口棉纱0.4吨。1995年我省水泥产量318.1万吨，若50%改为散装，可节约包装纸9.6万吨，折合优质木材52.6万立方米，少用煤炭12.4万吨、电力1.15亿度、烧碱3.5万吨，减少水泥损失72万吨，节约棉纱636吨，增收节支综合效益达6.5亿元。因此，大力发展散装水泥是利国利民利企业的好事、大事。
工业化国家水泥的供应使用，在六十年代末期就实现了散装化，散装水泥占水泥总产量的比例（散装率，下同）已达到90%以上。我省是全国水泥生产大省，自1965年开始发展散装水泥以来，散装量和散装率较长时期在低水平徘徊。近十年来，省政府领导十分重视这项工作，柴松岳副省长曾作过十三次重要指示，各有关部门也给予了大力支持和配合。在上下共同努力下，我省的散装水泥事业有了长足的发展，到1995年散装率已达17.05%。但与国家要求在2000年散装率达到70%的目标相比还有很大差距，与加快转变经济增长方式要求相比还很不适应，因此，我省的散装水泥事业还必须花大力气加速发展。
二、制定《办法》的目的和宗旨
第一，为了规范我省散装水泥生产、流通、使用及与发展散装水泥事业有关的其它行为，从而使我省散装水泥事业有序、健康、快速发展。
第二，为了节约能源、资源和保护环境，提高综合效益。
第三，为了加快推进水泥装载与使用方式的革命，促进产业结构的调整和技术进步，改善水泥生产、使用条件和保护劳动者的身心健康。
第四，为了理顺和调整水泥生产、流通、使用等各方面的利益格局，调动各方面支持发展散装水泥的积极性。
总之，制定《办法》的根本目的就是通过行政的、经济的、法律的手段，协调和规范各方面的利益关系，加速发展散装水泥，推进水泥及相关行业经济增长方式的转变，提高社会、经济与环境效益。
三、制定《办法》的依据、领导批示及参考资料
1．政策依据：国务院国发〔1985〕27号文件规定：发展散装水泥的基本方针是“限制袋装、鼓励散装”；基本目标是“到本世纪末散装率达到百分之七十以上”；基本政策是“设立发展散装水泥专项资金”，实行“以散养散”，即用向袋装、散装水泥征收的专项资金来培育、涵养、发展散装水泥事业。
2．领导批示：
①国务院副总理邹家华1991年2月的重要批示：“散装水泥作为发展方向应该大力抓一下，……，把各个环节的设备和软件（政策和各种规定）总结一下，然后把要进一步需要做的工作安排一个计划分头来抓，成套后全面地推广。”
②国务院副总理朱镕基1992年3月29日的重要批示：“请研究一个办法，推广此项工作”。
③柴松岳副省长的重要批示：“继续化大力气将这项利国利民利企业的事业抓得更紧更实更好”和“要作长期的不懈努力”等。
3．参考资料：国内贸易部关于散装水泥办公室机构性质和职能的规定；财政部、国内贸易部1995年2月印发的《全国散装水泥专项资金管理办法》以及《上海市散装水泥管理办法》、《黑龙江省散装水泥管理规定》。
第二条本省境内从事水泥生产、经营、运输、使用、管理及相关的机械制造、科研设计等单位和个人，均须遵守本办法。
〔释义〕本条是关于《办法》的适用范围或者说调整范围的规定，有两方面含义：
一、《办法》适用的地域范围是：“本省境内”，即在浙江省行政区域内发生效力。
二、《办法》适用的具体对象是：在本省行政区域内的水泥生产、经营、运输、使用、管理及相关的机械制造、科研设计等单位和个人（包括本省行政区域内有关的国有、集体、中央直属、军队、外商独资、中外合资、合作、股份制、私营企业和个体经营者等）。
第三条县级以上计划行政主管部门是同级人民政府管理散装水泥工作的主管机关；各级计划行政主管部门散装水泥办公室（以下简称散装办）负责本行政区域内的散装水泥管理工作，业务上受上级散装办领导。各级散装办应配备专职负责人，实行目标责任管理。
〔释义〕本条是对散装水泥工作的行政主管机关、业务管理机构、上下级关系及人员配备、目标管理等要求的规定。这条规定包括四层意思：
第一、“县级以上计划行政主管部门是同级人民政府管理散装水泥工作的主管机关”，这是指省、市（地）、县（市、区）计划委员会或计划与经济委员会（以下简称计委），是代表本级人民政府管理所辖区域内散装水泥工作的主管机关，一个地区的散装水泥工作成效，除散装办负有具体责任外，各级计委负有直接主管的行政责任，在组织机构设置、散装办负责人配备、当地“限制袋装、鼓励散装”政策措施的制定等行政领导方面，由各级计委负责。同时，一个地区的散装水泥工作主管机关只能计委或计经委一家，不能有两家以上。
第二、“各级计划行政主管部门散装水泥办公室（以下简称散装办）负责本行政区域内的散装水泥管理工作，业务上受上级散装办领导”。其含义：
①“各级计委散装办”指散装办隶属于各级计委，行政上受各级计委领导，在机构名称上可以是省、市（地）、县（市、区）散装办，也可以是省、市（地）、县（市、区）计委散装办。
②散装办不隶属计委的应遵照本规定予以调整。
③县级以上计委散装办的职能是负责本行政区域内的散装水泥管理工作，这里的管理是指散装水泥事业的综合管理工作，即政策贯彻、统筹规划、协调服务、组织指导、监督检查。
④“负责本行政区域内的散装水泥管理工作”，并非指本行政区内所有水泥企业的散装水泥工作都归当地散装办直接管理，相对应的还有第二十条规定：“各级散装办专项资金征收的范围与分工，由省计划行政主管部门确定”，确定的依据详见第二十条释义。
⑤散装办系统实行条条与块块相结合的管理体制。行政领导方面实行块块管理，但上级散装办可以对下级散装办负责人的任免向当地计委提出建议。业务工作方面实行条条管理，即业务上受上级散装办领导。之所以作这样的规定，主要是因为：全省的散装水泥事业总体上还处于发展的初级阶段，在业务工作方面，诸如散装量、率的统计，散装设备的开发应用与管理，尤其是专项资金的征收、管理与使用的检查、监督，目标管理的检查考核兑现等方面，需要有一个系统的管理体系。实行业务上由上级散装办领导，符合散装水泥的专业特点，有利于散装水泥事业的健康、协调、快速发展。
第三、“各级散装办应配备专职负责人，实行目标责任管理”。这是省政府对各级散装办组织建设和内部管理提出的具体要求，也是散装水泥事业健康、协调、快速发展的组织和制度上的一个重要保证。《办法》作这样的规定，目的是为了解决我省几十年来在散装水泥工作组织建设和管理制度方面存在的薄弱环节。各级计委必须根据《办法》的规定配备散装办专职负责人和专职财会人员。对这一规定的执行情况，将定期组织检查，并将检查情况在全省进行通报。
第四、“实行目标责任管理”。这是指我省的散装水泥工作要实行科学的有效的管理方法。散装办系统要按照目标管理的一般程序即：总目标的确定、分解目标、明确职责、组织实施、检查考核、兑现奖罚、制定新目标、开始新循环等具体要求来操作。
第四条各级散装办的主要职责是：
（一）贯彻执行国家关于发展散装水泥的法规、政策，负责本办法的具体实施和监督检查；
（二）编制散装水泥发展规划和年度计划，并组织实施；
（三）按规定征收、管理和使用散装水泥专项资金；
（四）负责散装水泥工作的信息交流、宣传教育、职工培训、统计和新技术、新工艺、新设备的推广应用；
（五）协调解决发展散装水泥工作中出现的问题；
（六）协同有关部门做好预拌混凝土的推广应用。
〔释义〕本条是对各级散装办的主要职责和业务范围的规定。
第（一）项规定包括两层含义：
（1）各级散装办必须贯彻执行有关发展散装水泥的法律、法规、规章和政策，其中包括省计经委、财政厅、物价局、省散装办制定的与法律、法规和规章相衔接的规定和制度。
（2）各级散装办必须承担本《办法》的具体实施和监督检查工作，认真履行职责，切实做好本职工作。
第（二）项规定要求各级散装办必须认真组织编制散装水泥发展规划和年度计划，由主管部门（计委或计经委）或经其批准后下达，并组织实施。散装水泥发展规划和年度计划应根据上一级的规划与计划，结合本地区实际情况编制。
第（三）项规定是指各级散装办根据本《办法》及有关规定征收、管理、使用散装水泥专项资金。各有关部门和单位，包括主管部门应当认真执行本《办法》及有关规定，支持各级散装办依法行使征、管、用散装水泥专项资金的职责。
第（四）项规定包括五层含义：
（1）各级散装办应当组织本地区以及参予上级散装办组织的跨地区的散装水泥信息交流；
（2）各级散装办应当向全社会进行发展散装水泥目的、意义和方针、政策、规章、制度、规划、任务等方面的宣传教育，包括到建材、建筑等相关院校讲授专业知识等，以培养后备人才；
（3）各级散装办应当开展对散装水泥生产、流通、使用及相关企业中散装水泥工作者的专业知识和技能的培训，同时也要开展对散装水泥管理工作者（各级散装办工作人员及其主管领导）的职业素质、专业知识和专业技能的培训；
（4）各级散装办应当负责做好月、季、年度的有关业务统计报表等工作（详见第十条释义）；
（5）各级散装办要有组织、有计划地抓好新技术、新工艺、新设备的研制、引进、推广应用和设施、设备的监管工作。
第（五）项规定是指各级散装办负有发展散装水泥工作的协调职责，及时帮助解决与发展散装水泥有关的各种困难，协调散装水泥装、卸、运、储、用各环节的关系。
第（六）项规定是指各级散装办应当协同有关部门共同做好预拌（商品）混凝土的推广应用工作。
一是要配合和协助有关部门做好规划和布局；
二是要督促企业确保散装水泥质量和供应；
三是要搞好统计分析及政策导向等工作。
第五条各级人民政府应加强对散装水泥工作的组织领导。各级财政、金融、物价、建材、建设（城建）、交通、公安、铁路、物资、技术监督（标准计量）、统计、环保等部门，应按各自的职责分工，积极支持、配合各级散装办做好发展散装水泥工作。
〔释义〕本条是对各级人民政府及其所属各有关部门，在发展散装水泥事业中应履行相应职责的规定。
这条规定包含两层意思：
第一、这是省政府对市（地）、县（市、区）、乡（镇）各级政府（包括省政府自己）提出的对待散装水泥事业的总的态度和要求。具体包括以下含义：
①发展散装水泥工作是政府经济工作的一项任务，应将其纳入政府工作的议事日程；
②各级政府要采取有效的组织措施，对散装办定机构、定编制、定单位性质、规格。按照国家有关部门要求和散装办的职能及主要职责，散装水泥办公室可以是行政单位也可以是履行公共事务管理职能的全民事业单位。其人员编制应与其水泥产用量、工作量相适应。
③要结合本地区实际，制订和落实发展散装水泥的具体政策措施。市（地）、县（市、区）人民政府应根据本《办法》的规定，结合当地实际情况，制定“限制袋装、鼓励和发展散装”的具体政策措施，保证当地的散装水泥事业快速发展。
④要建立发展散装水泥事业的工作责任制度，定期进行检查、考核。
第二、对政府所属各有关职能部门提出的原则性要求。要求各级财政部门在专项资金的征收、管理与使用方面给予积极支持配合和履行监督、检查的职责；要求金融部门在散装水泥设施设备的投融资及资金征收方面给予支持和配合；要求物价部门在散装水泥价格政策制定、价格管理及费用征收等方面，给予支持；要求各级建材主管部门加强对企业生产散装水泥的质量管理、监督，做好企业完成散装水泥计划目标情况的考核等；要求各级建设部门对施工及水泥制品（包括构件）企业的资质审查、散装设备配置、城市建设管理和发展预拌混凝土等给予多方面配合支持（对交通和公安交警部门的要求见第十五条和第十六条）；要求铁路部门对散装水泥实行优先发运政策，申报车皮计划时，月计划不核减，不受旬计划限制，并按《浙江省散装水泥铁路管理办法》严格管理；要求物资供应部门在经营、中转、供应散装水泥时要保证供应、计量准确，服务优质（对统计、技术监督、环保等部门的要求分别见第十条、第十一条、第十二条）。
第六条对发展散装水泥事业做出显著成绩的单位和个人，各级人民政府或有关部门应予表彰、奖励。
〔释义〕本条是对发展散装水泥成绩显著的单位和个人的表彰与奖励的规定。
这里所指的对发展散装水泥事业做出显著成绩的单位和个人，包括在增加散装水泥量、提高散装率、征管用资金、科研设计、技术装备开发、宣传教育以及与散装水泥有关的理论研究等方面做出贡献或者成绩突出的单位（包括各级政府、各部门、各行政及企事业单位等）和个人（包括上述单位的领导与职工）；这里所指的表彰、奖励，包括精神与物质两个方面，表彰、奖励可以采取多种形式。表彰可以由各级政府作出，也可以由各级计委、计经委等主管部门及散装办作出。物质奖励的标准及奖励办法按《浙江省散装水泥管理办法实施意见》第5条规定执行。
第七条现有水泥生产企业（包括粉磨站，下同）必须配置散装水泥发放设施，其散装率比例和实现期限由省计划行政主管部门确定。
〔释义〕本条是对现有水泥生产企业（包括粉磨站，下同）应配置散装水泥发放设施能力与实现期限的规定。
根据国家有关规定及本省实际情况，省计经委依照省人民政府的授权，已研究确定：一九九八年前，我省现有水泥生产企业年生产能力在8.8万吨以上的应通过技术改造，配置散装率不低于60%的发放设施；年生产能力在8.8万吨以下的，应配置散装率40%以上的发放设施。并要求尽快配套、完善有关的设施、设备，形成综合发放能力，取得规模效益。
第八条新建、扩建或改建的水泥生产企业，须按散装率70%以上发放能力的要求进行设计和同步建设。扩初设计审查时，须有同级散装办参加；未达到发放能力要求的，有关部门不予批准建设。
〔释义〕本条是对新建、扩建或改建的水泥生产企业散装水泥发放能力的要求及有关部门审批把关的规定。
为了社会效益及企业效益的最优化和最大化，避免不必要的浪费和损失，本条规定：新建、扩建或改建水泥生产线时，须按散装发放能力70%以上的标准进行设计和同步建设。基本建设与技术改造项目审批部门、企业主管部门、设计部门、扩初设计审查部门和各级散装办要共同把关，未达到规定标准的，不予批准。扩初设计审查时，须要有同级散装办参加。
第九条水泥生产企业应当配置散装水泥均化、化验等设施、设备，确保出厂的散装水泥符合国家规定的质量标准。
散装水泥生产、经营、运输和使用单位应加强计量管理，严格执行国家和省有关散装水泥计量管理的规定。
〔释义〕本条是对水泥生产、经营、运输、使用企业必须履行确保散装水泥质量和计量的义务的规定。
（一）本条第一款规定水泥生产企业必须按国家规定的质量标准要求，配置散装水泥均化、质量检验所需的设施、设备，确保散装水泥质量符合国家规定的标准，杜绝质量不合格产品出厂。
（二）本条第二款规定要求水泥生产企业散装水泥的出厂计量，经营和运输企业的送、发货计量，使用单位的使用计量都必须准确，都必须严格按照《计量法》和《浙江省散装水泥计量管理办法》的有关规定执行。
第十条散装水泥生产、经营、运输、使用、设备制造和管理的单位、个人，必须按国家和省散装水泥统计的有关规定，及时、准确地报送统计报表。
〔释义〕本条是对散装水泥事业实行统计制度的规定。
1980年国家统计局对散装水泥的统计工作作过规定；1995年，又以国统字〔1995〕372号文件批准《散装水泥使用、供应和主要设施装备统计报表制度》，该统计报表制度于1996年1月1日起执行，其主要内容有：
①散装水泥供应量统计（月、年报）。
②散装水泥使用量统计（年报）。
③预拌混凝土供应量、搅拌站能力统计（年报）。④散装水泥中转库统计（年报）。
⑤散装水泥设施统计（年报）。
⑥散装水泥设备统计（年报）。
⑦散装水泥专用火车统计（年报）。
⑧散装水泥专项资金应收额统计（年报）。
⑨散装水泥专项资金收、支情况统计（年报）。国家对省要求，月报于月后10天内上报，年报于年后20天内上报。根据国家统计局国统字〔1995）372号文件精神，国内贸易部还对搞好全国散装水泥统计工作提出了具体要求，浙江省统计局在“八五”期间已经将散装水泥事业的主要指标纳入统计范畴。因此，我省的散装水泥生产、流通、使用企业及各管理单位都必须按国家《统计法》和省对散装水泥统计的有关规定，及时、准确、全面地报送统计资料，不得虚报、瞒报、误报、漏报、重报。
第十一条县级以上散装办及有关部门，应协同技术监督（标准计量）行政主管部门，加强对散装水泥质量和计量的监督、检查。
〔释义〕本条是对散装水泥质量和计量监督检查的规定。
县级以上散装办和散装水泥生产、流通、使用企业的主管部门都应当积极支持、配合和协同当地或上级技术监督（标准计量）行政主管部门加强对水泥生产、运输、经营、使用等单位散装水泥的质量和计量的监督、检查，确保散装水泥质量和计量符合国家标准。
第十二条散装水泥生产、经营、运输、使用的单位和个人，必须采取措施，确保装卸、运输、储存、使用设施、设备符合安全和环境保护的要求。
〔释义〕本条是对散装水泥的设施、设备必须符合安全和环保要求的规定。
散装水泥设施、设备的使用单位和个人，必须做到：
（一）散装水泥的装、卸、储、运、用应配置专用的设施、设备；
（二）生产和选用散装水泥专用设施和设备，必须符合国家有关安全和环保的要求，特别是流动罐、散装车、卸料机等设备；
（三）散装水泥专用设施和设备在使用过程中要经常检修、维护保养，使之符合安全和环保要求。各级散装办应当会同有关部门对散装水泥的设施、设备是否符合安全和环保的要求，进行定期和不定期检查。
第十三条工程建设和施工单位，应配置与使用散装水泥相适应的设施、设备；未配置相应设施、设备的，不准参加投标，有关部门不予办理开工许可证。
〔释义〕本条是对工程建设和施工单位必须配置相应的散装水泥接收、使用设施、设备的规定。这条规定包含两层意思：
（一）工程建设和施工单位都应当配置与工程建设相适应的设施、设备。
（二）工程建设和施工单位未配置相应设施、设备的，不准参加工程项目投标，有关部门不能为其办理开工许可证。
第十四条各级人民政府及有关部门应鼓励发展水泥熟料粉磨、预拌混凝土和水泥制品。预拌混凝土和水泥制品企业，散装水泥使用率应达到80%以上。
〔释义〕本条是对鼓励发展的三类生产方式和其中两类应达到散装水泥使用率标准的规定。
水泥熟料粉磨、预拌（商品）混凝土和水泥制品化供应这三类生产方式，有重大的社会、经济与环境效益，工业化国家这方面的比例很高，是发展方向。因此各级人民政府及其所属的计委、经委、建设、建材、财税等有关部门应从转变生产增长方式的高度，采取行政的、经济的、法律的手段鼓励其快速发展。国务院在1985年曾明文规定，预拌混凝土和水泥制品企业要在三年之内（1989年前）基本上改供散装水泥。我省部分混凝土搅拌站和水泥制品企业的散装水泥使用率，在“八五”末已达到95%以上，有的已达到百分之百。《办法》规定80%以上的标准，这是对全省的平均要求，在“九五”末期，全省平均应该达到80%以上。
有长途运销水泥任务的生产企业，要积极创造条件，到使用地建设水泥熟料粉磨站供应散装水泥，粉磨站的建设可采用独资、合资、股份制等多种方式。熟料产、销地的有关部门要同心协力、密切配合、搞好服务，鼓励多产、多供、多用散装水泥。
第十五条交通部门对散装水泥专用汽车（含混凝土搅拌车、流动罐自装卸运输车、气卸式散装水泥罐车，下同）和散装水泥船舶征收的有关规费，应予适当优惠。具体标准和办法，由省交通行政主管部门会同省计划行政主管部门制定。
〔释义〕本条是对交通部门征收散装水泥专用车、船的有关规费时应当实行优惠政策的规定。
散装水泥有很大的社会与环境效益，是国家确定的予以鼓励的产业，但散装运输专用车、船由于单程运输，效益欠佳。因此对散装水泥车、船征收的有关规费应当给予适当优惠，征收的具体标准和办法由省交通厅和计经委制定。
散装水泥专用汽车包括混凝土搅拌车、流动罐自装卸运输车和气卸式散装水泥罐车及散装水泥专用拖拉机等。
第十六条散装水泥专用汽车进入市区和城镇的交通控制路段时，各级公安交警部门应给予办理通行手续，提供行车便利，以保障建设工程正常施工。
〔释义〕本条是对散装水泥专用汽车进入市区和城镇的交通控制路段时，各级公安交警部门应当给予行车便利的规定。
近七、八年来，全省各级交警部门对散装水泥事业十分支持，对散装汽车进城给予了很多便利。随着散装水泥事业的更大发展，散装汽车还要适当增加，各级交警部门应当按照本《办法》规定，继续予以大力支持。
第十七条水泥生产企业销售袋装（包括纸袋、塑编袋、复合袋等，下同）水泥的，按销售（含自用）量征收每吨5元扶持散装水泥发展费（以下简称“扶散费”）。
向外省购入袋装水泥的，由铁路、交通（港务、航管）部门按提货单载明的数量向收货单位或个人代征每吨20元“扶散费”，全额上缴主管散装办。
〔释义〕本条是对扶持散装水泥发展费（简称“扶散费”）征收对象、征收标准和征收单位的规定。
（一）征收“扶散费”的目的是“限制生产、使用袋装水泥”。通过经济调控手段，限制水泥生产企业和用户生产、使用袋装水泥，促使转向生产、使用散装水泥。征收“扶散费”充分体现了国家“限制袋装、鼓励散装”的产业政策。
（二）征收“扶散费”的对象和标准。本条已明确规定。尚需说明以下几点：
第一，本《办法》施行前，水泥生产企业销售袋装水泥，向用户代征收每吨2元专项资金，本《办法》施行后调整为直接向水泥生产企业征收每吨5元扶散费。促使水泥生产企业转向多产多销散装水泥。
第二，由铁路、交通（港务、航管）部门向从省外购入（运入）袋装水泥的收货单位或个人征收每吨20元“扶散费”，全额上缴主管散装办。这是用经济手段限制外省袋装水泥倾销我省以及它对散装水泥市场的冲击。所征收的“扶散费”，用来发展散装水泥，是贯彻执行国家产业技术经济政策的重大举措，是转变经济增长方式的重要内容之一。必须从国民经济的重大利益和长远利益上来看待。
